Wyrok

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku

z dnia 15 stycznia 2020 r.

II SA/Gd 557/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.).

Sędziowie WSA: Diana Trzcińska, Dariusz Kurkiewicz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Stowarzyszenia w S. na decyzję Prezydenta Miasta z dnia 21 sierpnia 2019 r. nr (...) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej

1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora w S. z dnia 18 lipca 2019 r. nr (...),

2. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącego Stowarzyszenia w S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Stowarzyszenie (dalej jako "Stowarzyszenie" wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Prezydenta Miasta (dalej jako "Prezydent") z dnia 21 sierpnia 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Publicznej Szkoły (dalej jako "Dyrektor Szkoły") o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 11 kwietnia 2019 r., którego braki uzupełniono w dniu 31 maja 2019 r., za pośrednictwem poczty elektroniczne, Stowarzyszenie zwróciło się do Dyrektora Szkoły o udostępnienie w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 z późn. zm.; dalej jako "u.d.i.p.") informacji o wynagrodzeniu wraz z dodatkami za miesiąc marzec 2019 r. każdego nauczyciela (z podaniem imienia i nazwiska) zatrudnionego w szkole, z podziałem na przedmiot nauczania, staż pracy i wymiar godzin pracy. We wniosku wskazano, że udostępnienie ww. informacji ma nastąpić na podany adres mailowy.

W dniu 10 maja 2019 r., po wystosowaniu do wnioskodawcy informacji o wydłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 31 maja 2019 r. (pismo z dnia 19 kwietnia 2019 r.) Dyrektor Szkoły wezwał Stowarzyszenie do wykazania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w udostepnieniu informacji publicznej przetworzonej. W odpowiedzi Stowarzyszenie zakwestionowało kwalifikację żądanej informacji jako przetworzonej, domagając się jej udostępnienia w terminie 3 dni lub wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia.

W dniu 21 maja 2019 r. organ pozyskał od nauczycieli pracujących w Szkole oświadczenia, że w związku ze złożonym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej korzystają z przysługującego im prawa do prywatności, zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Decyzją z dnia 10 czerwca 2019 r. Dyrektor Szkoły odmówił udostępnienia wnioskowanych informacji, lecz rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Prezydenta z dnia 3 lipca 2019 r.

Dyrektor Szkoły ponownie, decyzją z dnia 18 lipca 2019 r., odmówił udostępnienia żądanych informacji wskazując, że w niniejszej sprawie uczynienie zadość żądaniu wnioskodawcy nie jest możliwe z uwagi na ochronę prywatności nauczycieli, osób fizycznych, których dotyczą wnioskowane dane.

Po rozpoznaniu odwołania Stowarzyszenia Prezydent Miasta decyzją z dnia 21 sierpnia 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Prezydent uznał, że zasadnym było zwrócenie się przez Dyrektora Szkoły do nauczycieli o wyrażenie przez nich zgody na udostępnienie danych żądanych przez wnioskodawcę, a wobec sprzeciwu osób fizycznych w tym zakresie, konieczne było wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Organ zaakceptował też stanowisko, że informacja o wysokości zarobków oznaczonej z imienia i nazwiska osoby fizycznej, zalicza się do danych osobowych podlegających ochronie na zasadach określonych w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r., w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz. U. L 119 z 4.5.2016, s. 1-88; dalej RODO). Dane te dotyczą bowiem statusu materialnego osoby fizycznej, zatem odnoszą się do jej prywatności, która to prywatność korzysta z szerokiej ochrony prawnej przed jej udostępnieniem podmiotom trzecim. Ochronę tę respektuje art. 5 ust. 2 u.d.i.p., przy czym w niniejszej sprawie nie sposób uznać, że nauczyciel jest funkcjonariuszem publicznym, co do którego ochrona prywatności jest wyłączona. Także art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215), dalej jako Karta nauczyciela, przewiduje, że nauczyciel podczas lub w związku z pełnieniem obowiązków służbowych, korzysta z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1950 z późn. zm.), dalej jako k.k. Z kolei ust. 2 stwierdza, że organ prowadzący szkołę i dyrektor szkoły są obowiązani z urzędu występować w obronie nauczyciela, gdy ustalone dla nauczyciela uprawnienia zostaną naruszone. Co więcej, zdaniem organu, identyfikacja osoby może nastąpić nie tylko w przypadku podania jej imienia i nazwiska, lecz także poprzez wskazanie informacji, które ją identyfikują w sposób pośredni, np. jeżeli w danej szkole czy miejscowości jest jeden logopeda, to przy udostępnianiu wnioskowanych informacji podanie specjalizacji tego nauczyciela będzie prowadzić do jego identyfikacji.

Z tych względów nie było możliwe udostępnienia wnioskodawcy wskazanych informacji.

W skardze Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, art. 5 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 1-2 u.d.i.p. w związku z art. 4 pkt 1, art. 86 rozporządzenia RODO, poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że wnioskowana informacja podlega ochronie danych osobowych. W związku z tym strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

Stowarzyszenie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, że w niniejszej sprawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie ma zastosowania. W szczególności uzasadnieniem dla ochrony prywatności nauczycieli nie mogą być wskazane przez organ wyroki sądów administracyjnych, gdyż zostały one wydane w innym stanie faktycznym - odnosiły się do ewentualnej ochrony danych uczniów (osób fizycznych), a nie nauczycieli. Organ pominął zupełnie te poglądy, które uznają nauczyciela jako osobę pełniącą funkcje publiczne. Natomiast ocena, czy dana informacja podlega udostępnieniu jako informacja publiczna nie zależy od uznania organu czy wnioskodawcy, lecz jest okolicznością obiektywną. W związku z tym samo oświadczenie nauczycieli, że chcą oni skorzystać z ochrony prywatności, nie może decydować o nieudostępnieniu wnioskowanej informacji. Dane nauczycieli mogą bowiem podlegać identyfikacji.

Na udostępnienie informacji publicznej nie wpływają również przepisy RODO, gdyż nie ingerują one w przepisy u.d.i.p. i nie wprowadzają przesłanek ograniczających dostęp do informacji publicznej w porządku prawnym państwa członkowskiego. Takich ograniczeń nie zawiera również obowiązująca ustawa z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1000, dalej jako u.o.d.o.).

Według Stowarzyszenia w art. 86 RODO określono relację między przetwarzaniem danych osobowych a publicznym dostępem do dokumentów urzędowych. Jeżeli więc posiadany przez organ dokument urzędowy zawiera dane osobowe to mogą być one udostępnione zgodnie z prawem Unii lub prawem państwa członkowskiego. W doktrynie wskazuje się, że za sprawą art. 86 RODO prawodawca unijny potwierdził wprost możliwość udostępniania danych osobowych zawartych w dokumentach urzędowych, wyznaczając tym samym relację między prawem do ochrony danych osobowych a prawem dostępu do informacji publicznej. natomiast w sytuacji wystąpienia konfliktu, gdy w dokumencie urzędowym znajdują się dane osobowe, należy sięgnąć do norm kolizyjnych wyrażonych w przepisach prawa krajowego - w tym wypadku art. 61 Konstytucji RP, a także przepisów u.d.i.p., przede wszystkim art. 5 ust. 2 tej ustawy. Stanowisko, że przepisy RODO nie wyłączają stosowania przepisów u.d.i.p. jest akceptowane także w orzecznictwie.

W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wnioskiem z dnia 1 października 2019 r. Stowarzyszenie B. zwróciło się o dopuszczenie do udziału w sprawie. W uzasadnieniu przestawiono stanowisko strony, zgodnie z którym środki wydawane na wynagrodzenia nauczycieli zatrudnionych w placówkach publicznych, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. Wskazano, że wnioskowana informacja nie może korzystać z ochrony prywatności osoby fizycznej, bowiem ta podlega wyłączeniu w przypadku osób pełniących funkcje publiczne lub mających związek z ich pełnieniem. Sądy administracyjne zgodnie przyjęły, że nauczyciel jest osobą pełniącą funkcje publiczne, przy czym odnoszą to do nauczycieli wszystkich szczebli nauczania, w tym również nauczycieli szkół i przedszkoli, niezależnie od tego, że tylko niektórzy z nich są zobowiązani do składania oświadczeń majątkowych.

Postanowieniem z dnia 22 października 2019 r. sąd dopuścił do udziału w sprawie na prawach strony Stowarzyszenie B.

Uzasadnienie prawne

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Takiej kontroli w niniejszej sprawie poddano decyzję Prezydenta utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Szkoły odmawiającą skarżącemu Stowarzyszeniu udostępnienia informacji w zakresie imion i nazwisk oraz wysokości wypłaconego wynagrodzenia jakie otrzymali nauczyciele Szkoły w marcu 2019 r., z podziałem na przedmiot nauczania/staż pracy/wymiar godzin pracy, z uwagi na prywatność osób fizycznych - nauczycieli.

W niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości i nie jest sporne, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym do ich udostępnienia, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 z późn. zm.), dalej jako u.d.i.p. Dyrektor szkoły, będącej szkołą publiczną w rozumieniu art. 8 ust. 2 pkt 1 w związku z ust. 3 z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148 z późn. zm.), dalej jako Prawo oświatowe, prowadzoną przez Gminę, jest organem władzy publicznej, a tym samym jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Natomiast Prezydent Miasta był organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji Dyrektora Szkoły wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Z przepisu art. 57 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa oświatowego wynika bowiem, że w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, nadzór nad ich działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa (por. wyroki NSA: z 9 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1755/12; z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 248/12; postanowienie NSA z dnia 18 grudnia 2914 r., sygn. akt I OW 186/14, które zapadły wprawdzie na tle stosowania ustawy o systemie oświaty, jednakże argumentacja w nich zawarta jest aktualna również na gruncie Prawa oświatowego, wszystkie dostępne w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Nie ulega również wątpliwości, że żądana informacja o wynagrodzeniu nauczycieli szkoły podstawowej stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Wynagrodzenie to stanowi bowiem przejaw gospodarowania środkami publicznymi, a zatem informację o majątku publicznym, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. Informacja o przysługiwaniu tak wydatkowanych środków publicznych stanowi tylko inny aspekt tego samego zjawiska ekonomicznego, zatem nie można odmiennie traktować obu stron tej samej czynności finansowej: wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenie i przysługiwania wynagrodzenia osobie je pobierającej (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3087/14, dostępny w CBOSA, j.w.).

Istota sporu w kontrolowanej sprawie sprowadzała się natomiast do tego, czy istniały podstawy do ograniczenia udostępnienia tej informacji z powołaniem się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p, który stanowi, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (zdanie pierwsze), przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (zdanie drugie).

W kontekście powyższego przepisu konieczne jest zatem rozważenie, czy nauczyciele szkoły są osobami pełniącymi funkcję publiczną.

W tym zakresie nauka prawa opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną", podkreślając, że katalog z art. 115 § 13 k.k., ma charakter jedynie podstawowy i niewyczerpujący. Zauważa się ponadto, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). Co więcej, nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (por. E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17). Pogląd ten w orzecznictwie NSA i SN odnosi się np. do kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi (por. wyroki NSA z: 12 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 759/14; z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 650/14; z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 531/14; z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 213/14 - dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/12; odmiennie jednostkowy wyrok NSA z 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2499/13), czy osób ubiegających się o miejsce w służbie publicznej (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2488/13, "Monitor Prawniczy" 2015, nr 5 i CBOSA, dostępne j.w.) wskazując, że pozostają wszak one w związku materialnym, a nie formalnym z władzą publiczną i realizacją funkcji (zadań) publicznych. Omawianą kwestię wyjaśniono także w wyroku NSA z dnia 15 czerwca 2015 r. wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 3217/14, w którym wskazano, że pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie u.d.i.p. autonomiczne i szersze znaczenie niż w art. 115 § 13 i § 19 k.k. Jak stwierdził NSA, użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną.

Przedstawiona wykładnia odpowiada także intencjom twórców u.d.i.p. oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Oznacza to, że orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie skłania się za szeroką wykładnią pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną". Przyjmuje się w nim generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1526/16, wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1530/14, dostępne j.w.). Nie ma wątpliwości, że takim zadaniem o znaczeniu publicznym jest realizowanie konstytucyjnego prawa do wykształcenia. Z art. 70 ust. 4 Konstytucji RP wynika bowiem, że władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia, a zgodnie z art. 1 pkt 1 Prawa oświatowego system oświaty, którego elementem są szkoły, zapewnia realizację prawa każdego obywatela Rzeczypospolitej Polskiej do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki. Wykonywanie powyższych zadań publicznych odbywa się przede wszystkim poprzez pracę nauczycieli, którzy korzystają - na mocy art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215), dalej jako Karta nauczyciela, podczas lub w związku z pełnieniem obowiązków służbowych, z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych na zasadach określonych w k.k. Stąd sądy administracyjnie konsekwentnie wskazują, że nauczyciel jest osobą pełniącą funkcję publiczną, odnosząc to do nauczycieli wszystkich szczebli nauczania, w tym również nauczycieli szkół podstawowych, niezależnie od tego, że tylko niektórzy z nich są zobowiązani do składania oświadczeń majątkowych (por. wyroki NSA: z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 125/11; z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1108/14; z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt I OSK 537/17; wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1573/15; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SAB/Gl 62/16; wyrok WSA w Warszawie z 23 listopada 2017 r., sygn. akt VII SAB/Wa 105/17; wyrok WSA w Szczecinie z 30 listopada 2016 r., sygn. akt II SAB/Łd 49/13; wyrok WSA w Łodzi z 5 lipca 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 49/13; wyrok WSA we Wrocławiu z 4 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 20/17, dostępne j.w.).

W ocenie orzekającego sądu za przyjęciem, że nauczyciel jest osobą pełniącą funkcję publiczną przemawia przede wszystkim fakt, iż zgodnie z art. 69 ust. 2 Prawa oświatowego w szkole lub placówce zatrudniającej co najmniej 3 nauczycieli działa rada pedagogiczna, która jest kolegialnym organem szkoły lub placówki w zakresie realizacji jej statutowych zadań dotyczących kształcenia, wychowania i opieki. W myśl natomiast art. 69 ust. 3 Prawa oświatowego skład rady pedagogicznej wchodzą: dyrektor szkoły lub placówki i wszyscy nauczyciele zatrudnieni w szkole lub placówce oraz pracownicy innych zakładów pracy pełniący funkcję instruktorów praktycznej nauki zawodu lub prowadzący pracę wychowawczą z młodocianymi pracownikami w placówkach zbiorowego zakwaterowania, dla których praca dydaktyczna i wychowawcza stanowi podstawowe zajęcie.

Stosownie zaś do art. 70 ust. 1 Prawa oświatowego do kompetencji stanowiących rady pedagogicznej należy:

1) zatwierdzanie planów pracy szkoły lub placówki po zaopiniowaniu przez radę szkoły lub placówki;

2) podejmowanie uchwał w sprawie wyników klasyfikacji i promocji uczniów;

3) podejmowanie uchwał w sprawie eksperymentów pedagogicznych w szkole lub placówce, po zaopiniowaniu ich projektów przez radę szkoły lub placówki oraz radę rodziców;

4) ustalanie organizacji doskonalenia zawodowego nauczycieli szkoły lub placówki;

5) podejmowanie uchwał w sprawach skreślenia z listy uczniów;

6) ustalanie sposobu wykorzystania wyników nadzoru pedagogicznego, w tym sprawowanego nad szkołą lub placówką przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny, w celu doskonalenia pracy szkoły lub placówki.

Ponadto, zgodnie z art. 70 ust. 2 Prawa oświatowego, rada pedagogiczna opiniuje w szczególności:

1) organizację pracy szkoły lub placówki, w tym tygodniowy rozkład zajęć edukacyjnych, oraz organizację kwalifikacyjnych kursów zawodowych, jeżeli szkoła lub placówka takie kursy prowadzi;

2) projekt planu finansowego szkoły lub placówki;

3) wnioski dyrektora o przyznanie nauczycielom odznaczeń, nagród i innych wyróżnień;

4) propozycje dyrektora szkoły lub placówki w sprawach przydziału nauczycielom stałych prac i zajęć w ramach wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatkowo płatnych zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych.

Z kwestii nieobjętych treścią art. 70 ust. 2 Prawa oświatowego warto zwrócić uwagę na jeszcze inne kompetencje rady, obejmujące opiniowanie:

1) dopuszczenia do użytku w danej szkole programu wychowania przedszkolnego lub programu nauczania (art. 22a ust. 2 ustawy o systemie oświaty);

2) uchwalania szkolnych programów wychowawczo-profilaktycznych w szkołach, gdzie nie tworzy się rad rodziców (art. 84 ust. 4 w zw. z art. 26 Prawa oświatowego.);

3) spraw dotyczących powierzania stanowiska dyrektora szkoły (art. 63 ust. 12 Prawa oświatowego) oraz obsady innych stanowisk kierowniczych w szkole (art. 64 ust. 1 i 3 Prawa oświatowego);

4) aktu założycielskiego zespołu szkół (art. 91 ust. 5 Prawa oświatowego);

5) spraw dotyczących stypendiów szkolnych (art. 90g ust. 7, 10 i 11 ustawy o systemie oświaty).

Mając na uwadze powyższe kompetencje rady pedagogicznej, której nauczyciel jest z mocy prawa członkiem chociaż nie wydaje żadnych decyzji, trzeba przyjąć, że nauczyciel niewątpliwie w sposób istotny oddziałuje na sferę spraw publicznych w systemie oświaty, którego elementem są zgodnie z art. 2 pkt 2a Prawa oświatowego szkoły podstawowe. Nauczyciel nie wykonuje zatem jedynie czynności usługowych, które nie mają bezpośredniego związku z merytorycznymi kompetencjami szkoły, służą jedynie realizacji tych kompetencji. To wszystko, w ocenie sądu, pozwala uznać nauczyciela szkoły za osobę wykonującą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 z d. 2 u.d.i.p.

Wobec tych ustaleń w dalszej kolejności konieczne jest w niniejszej sprawie rozważenie, czy informacja o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcję publiczną, niezależnie od tego, że dotyka także prywatności osoby fizycznej, ma związek z pełnieniem przez nią funkcji publicznej. Z pewnością takiego związku nie ma w odniesieniu do niektórych składników wynagrodzenia, wynikających ze statusu rodzinnego lub socjalnego pracownika (por. wyroki NSA: z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14; z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 123/13, dostępne j.w.), jednakże zachodzi on w odniesieniu do wynagrodzenia zasadniczego osoby pełniącej funkcję publiczną oraz w odniesieniu do sposobu ustalenia tego wynagrodzenia. Wynagrodzenie to jest przecież rekompensatą za wykonywanie przez osobę pełniącą funkcję publiczną jej obowiązków służbowych. Wykonywanie obowiązków służbowych stanowi zaś pełnienie funkcji publicznej (por. wyroki NSA: z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 123/14; z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2561/13, dostępne j.w.). Ponadto, jakkolwiek wartość związana z transparentnością życia publicznego niewątpliwie nie może prowadzić do całkowitego przekreślenia i zanegowania ochrony związanej z życiem prywatnych osób wykonujących funkcje publiczne, to jednak osoby wykonujące funkcje publiczne z momentem ich podjęcia muszą zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferze ich prywatności, niż w wypadku innych osób (por. uzasadnienie ww. wyroku TK z 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, s. 4 i 14; Marek Safjan "Prawo do prywatności i ochrona danych osobowych w społeczeństwie informatycznym", Państwo i Prawo 2002/6/s. 10).

Nie można też podzielić stanowiska Prezydenta, że podstawą do odmowy udzielenia żądanej informacji są przepisy RODO, gdyż przepisy te nie wyłączają stosowania przepisów u.d.i.p. Powołane przez Dyrektora regulacje RODO dotyczą zbierania i przetwarzania danych osobowych osób fizycznych, a nie ich udostępniania w ramach dostępu do informacji publicznej, które to kwestie są uregulowane przez przepisy u.d.i.p. Jak słusznie wskazuje skarżące Stowarzyszenie, zgodnie z art. 86 RODO dane osobowe zawarte w dokumentach urzędowych, które posiada organ lub podmiot publiczny lub podmiot prywatny w celu wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym, mogą zostać przez ten organ lub podmiot ujawnione zgodnie z prawem Unii lub prawem państwa członkowskiego, któremu podlegają ten organ lub podmiot, dla pogodzenia publicznego dostępu do dokumentów urzędowych z prawem do ochrony danych osobowych na mocy niniejszego rozporządzenia. W niniejszej sprawie podstawą udostępnienia danych osobowych w ramach dostępu do informacji publicznej jest art. 6 ust. 1 lit. e RODO (przetwarzanie jest niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi) w związku z określonymi przepisami prawa krajowego, tj.u.d.i.p. W konsekwencji, ujawnienie imienia i nazwiska osób fizycznych pracujących w podmiocie publicznym i pełniących funkcje publiczne związane z realizacją konstytucyjnego prawa obywateli do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, dokonane w zgodzie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, nie mogłoby naruszać postanowień RODO, jak błędnie twierdzą organy.

Wszystko to wprost potwierdza więc możliwość udostępnienia w niniejszej sprawie danych osobowych i danych o wynagrodzeniu nauczycieli Szkoły, jako osób pełniących funkcje publiczne. Nie ulega też wątpliwości, że takiemu udostępnieniu podlegają informacje o przedmiocie nauczania, stażu pracy i wymiarze godzin pracy danego nauczyciela, albowiem zestawienie tych danych z informacją o wynagrodzeniu pozwala na dokonanie społecznej kontroli prawidłowości wydatkowania środków publicznych na zadania związane z edukacją. Skoro zaś już wykazano, że nauczyciele nie korzystają z określonej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ochrony prywatności, nie jest trafny argument organów, że podanie ww. informacji umożliwiłoby zidentyfikowanie konkretnego nauczyciela.

W konsekwencji sąd uznał, że orzekające organy z naruszeniem art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. odmówiły skarżącemu udostępnienia informacji zawartych w jego wniosku z dnia 11 kwietnia 2019 r., co uzasadniło uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji (pkt I wyroku), na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy z wniosku Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej Dyrektor Szkoły uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu i w sytuacji niestwierdzenia innych przeszkód prawnych, niż wskazane w zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięte przez sąd, udzieli skarżącemu informacji publicznej w zakresie wynagrodzenia wraz z dodatkami za miesiąc marzec 2019 r., każdego nauczyciela (z podaniem imienia i nazwiska) zatrudnionego w Szkole z podziałem na przedmiot nauczania/staż pracy/wymiar godzin pracy.

O należnych skarżącemu kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od Prezydenta zwrot kwoty 200 zł uiszczonej tytułem wpisu od skargi.

Pełna treść Wyroku WSA w Gdańsku z dn. 15 stycznia 2020 r.