Pytania:

Do urzędu miasta, w którym pełnię funkcję IOD, wpłynął, złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniosek o udzielenie informacji w zakresie imion i nazwisk pracowników urzędu pełniących funkcję publiczną, ich stanowisk służbowych oraz wynagrodzenia. Moje wątpliwości dotyczą tego, czy, a jeżeli tak, to jakie dane i w odniesieniu do jakich pracowników powinniśmy udostępnić. Czy w trybie dostępu do informacji publicznej urząd miasta jest obowiązany do przekazania informacji o wszystkich pracownikach urzędu, czy tylko o tych, którzy w związku z pełnieniem określonych funkcji bądź zajmowaniem określonych stanowisk są pracownikami podejmującymi decyzje? Czy podać informacje o wysokości otrzymywanego przez nie wynagrodzenia? Czy udostępniając takie dane, urząd miasta nie naruszy prywatności tych osób?

Opinia UODO:

Na wstępie należy wskazać, że o udostępnieniu informacji lub o odmowie ich udostępnienia na podstawie wniosku o dostęp do informacji publicznej w określonym stanie faktycznym i prawnym rozstrzyga podmiot, do którego o te informacje się zwrócono. W razie odmowy udostępnienia informacji, wnioskodawca możne się zwrócić ze skargą do sądu administracyjnego (art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Relacje między prawem do ochrony danych osobowych a prawem dostępu do informacji publicznej określone zostały w art. 86 RODO. Zgodnie z tym przepisem, dane osobowe zawarte w dokumentach urzędowych, które posiada organ lub podmiot publiczny lub podmiot prywatny w celu wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym, mogą zostać przez ten organ lub podmiot ujawnione zgodnie z prawem Unii lub prawem państwa członkowskiego, któremu podlegają ten organ lub podmiot, dla pogodzenia publicznego dostępu do dokumentów urzędowych z prawem do ochrony danych osobowych na mocy ww. rozporządzenia. Również w motywie 154 RODO podkreślono konieczność pogodzenia tego prawa i ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego. Motyw ten wskazuje, że przepisy prawa krajowego powinny godzić publiczny dostęp do dokumentów urzędowych i ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego z prawem do ochrony danych osobowych, i dlatego mogą przewidywać niezbędne uwzględnienie prawa do ochrony danych osobowych na podstawie niniejszego rozporządzenia.

Przepis art. 86 oraz motyw 154 RODO w zakresie ważenia dwóch praw - prawa do ochrony danych osobowych i prawa do dostępu do informacji publicznej - odsyłają zatem do przepisów krajowych. Oznacza to, że przedstawione wyżej zagadnienie należy analizować w kontekście art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, dalej zwanej „ustawą”. Brzmienie ustępu 2 tego przepisu wskazuje, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Wobec powyższego podmiot, w którego dyspozycji znajdują się wnioskowane informacje, powinien każdorazowo ocenić, czy określone informacje mieszczą się w zakresie pojęcia informacji publicznej i czy ich udostępnienie na gruncie przepisów powołanej wyżej ustawy jest prawnie dopuszczalne. Oceniając dopuszczalność udostępnienia określonych informacji, należy ustalić, czy nie mamy do czynienia z przywołanymi wyżej ograniczeniami, w szczególności, czy ich udostępnienie nie spowoduje naruszenia prywatności osób fizycznych.

Dlatego w pierwszej kolejności należy przeanalizować możliwość udostępnienia informacji publicznej po jej odpowiedniej anonimizacji. Anonimizacja jest bowiem uznawana w większości przypadków za wystarczający sposób ochrony tożsamości, a przez to prywatności osoby (wyrok WSA w Olsztynie z 22 grudnia 2015 r., sygn. II SA/Ol 1179/15). Jak wskazuje motyw 26 RODO, zasady ochrony danych nie powinny więc mieć zastosowania do informacji anonimowych, czyli informacji, które nie wiążą się ze zidentyfikowaną lub możliwą do zidentyfikowania osobą fizyczną, ani do danych osobowych zanonimizowanych w taki sposób, że osób, których dane dotyczą, w ogóle nie można zidentyfikować lub już nie można zidentyfikować. Jeśli natomiast ze względu na specyfikę innych danych zawartych w udostępnianej informacji mogłoby, nawet po anonimizacji danych osobowych, dojść do ustalenia imienia i nazwiska osoby fizycznej i przez to naruszenia jej prywatności, to będzie to przesłanka do wydania na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Podkreślić należy, że wskazane w art. 5 ust. 2 ustawy ograniczenie nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Niestety, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zdefiniowała pojęcia „osoby pełniącej funkcję publiczną". Stąd problemy w określeniu zakresu tego wyłączenia.

Tu z pomocą przychodzi orzecznictwo sądowe dotyczące spraw o udostępnienie informacji publicznej z uwzględnieniem różnych kategorii pracowników.

Przykładem może być wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 2019 r. (sygn. II SA/Gd 133/19), w którym WSA wskazał, że „za osobę pełniącą funkcję publiczną należy zatem uznać każdego, kto wykonując zadania w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko jego zadania posiadają związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swoich funkcji przez szeroko rozumiane Państwo. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej taka osoba wykonuje funkcję publiczną.” Dlatego w ocenie sądu „żądanie (…) w części, w jakiej odnosi się do nagród i premii pracowników Spółki nie pełniących funkcji publicznych nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach. Z całą pewnością udostępnieniu w trybie powoływanej ustawy podlegają natomiast informacje co do wysokości nagród i premii wypłaconych pracownikom pełniącym w Spółce rolę piastuna organu.”

Z kolei w ocenie WSA w Poznaniu zawartej w wyroku z 13 czerwca 2018 r. (sygn. II SAB/Po 26/18) „wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem nie tylko o funkcje kierownicze, ale również takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych podmiotów lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów.”

Ponadto w powołanym wyroku sąd stwierdził także, że o tym, czy dani pracownicy należą do kręgu osób pełniących funkcję publiczną przesądza to, jakie funkcje i czynności wykonują w zakresie powierzonych im obowiązków, a także że wiedzę o tym ma organ bowiem on te obowiązki ustala i organizuje pracę urzędników.

Odnosząc się do kwestii udostępnienia, w trybie dostępu do informacji publicznej, innych informacji o osobach fizycznych, np. o wynagrodzeniach konkretnych pracowników urzędu, wskazać należy, iż również w takich sprawach wypowiadały się sądy. Niestety, w różny sposób oceniały zarówno zakres przedmiotowy oraz podmiotowy pojęcia »informacja publiczna«, jak i przesłanki odmowy udostępnienia informacji stanowiącej informację publiczną. Na przykład Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 lipca 1993 r. (sygn. I PZP 28/93) stwierdził, że ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości jego wynagrodzenia za pracę może stanowić naruszenie dobra osobistego w rozumieniu art. 23 i 24 kodeksu cywilnego.

Od 2013 roku obserwowana jest jednak tendencja traktowania informacji dotyczących wynagrodzenia jako informacji publicznej i to podlegającej, z pewnymi ograniczeniami, udostępnieniu. Ważny jest tu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2015 r. (sygn. I OSK  695/14), w którym NSA stwierdził, że informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników jest informacją publiczną. Nie oznacza to jednak zgody na publikowanie list nazwisk pracowników danej instytucji z ich wynagrodzeniem miesięcznym. „W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego"- czytamy w wyroku NSA. Wynika z niego, że do publicznej wiadomości należy podać ogólne wydatki na wynagrodzenia i np. średnie wynagrodzenie na danym stanowisku. Udzielenie takich informacji „zazwyczaj nie musi się wiązać z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Dzieje się tak przede wszystkim wówczas, gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób". Wówczas sfera prywatna pracownika jest chroniona. Tu dochodzimy do kluczowego fragmentu wyroku NSA: „Udostępnienie informacji publicznej polega bowiem na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych".  Podobną wykładnię można znaleźć w innym wyroku NSA z 18 lutego 2017 r. (sygn. I OSK 796/14).

Zdarzają się jednak i orzeczenia z odmienną wykładnią, choć wydały je sądy niższej instancji. Dla przykładu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (sygn. II SA/Gd 557/19) uznał, że nauczyciele są osobami pełniącymi funkcje publiczne i dlatego nie ma podstaw do ograniczenia udostępnienia informacji publicznej w związku z ochroną ich prywatności, w tym informacji o ich wynagrodzeniu. W ocenie sądu „nie ulega też wątpliwości, że takiemu udostępnieniu podlegają informacje o przedmiocie nauczania, stażu pracy i wymiarze godzin pracy danego nauczyciela, albowiem zestawienie tych danych z informacją o wynagrodzeniu pozwala na dokonanie społecznej kontroli prawidłowości wydatkowania środków publicznych na zadania związane z edukacją.”

Także Trybunał Konstytucyjny (wyrok TK z 20 marca 2006 r., sygn. K17/05) rozważał problematykę związaną z konfliktem między prawem do informacji publicznej a ochroną prawa do prywatności w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne i jak wskazał, w każdym konkretnym przypadku należy ważyć obie chronione prawem wartości. Nie jest bowiem możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie sytuacji istnienia związku między życiem prywatnym a ograniczeniem prawa do prywatności z uwagi na obowiązek udzielenia informacji publicznej. Istnienie takiego związku oznacza, że informacja powinna się wiązać z funkcjonowaniem instytucji, w szczególności mogłaby mieć znaczenie dla ukształtowania się poglądu o sposobie jej funkcjonowania.

W wyroku tym TK wskazał również, że „w każdym wypadku musi być wyraźne powiązanie określonych faktów z życia prywatnego z funkcjonowaniem osoby, której dotyczą, w instytucji publicznej. Związek ten natomiast może wręcz być niekiedy niedostrzegalny dla przeciętnego odbiorcy, jednak z uwagi na pewne okoliczności dotyczące sfery prywatnej oraz te, które odnoszą się do realizowanej działalności osoby publicznej, ujawnienie takich pozornie niezwiązanych z tą działalnością informacji może mieć istotne znaczenie dla dobra publicznego (np. ze względu na istnienie lub zagrożenie powstania określonych ujemnych skutków w sferze publicznej). Tylko wtedy więc, jeśli ujawnione zdarzenia oddziaływają na sferę publicznego funkcjonowania podmiotu usprawiedliwiona będzie ingerencja w sferę życia prywatnego.”

W powyższym wyroku Trybunał odniósł się także do pojęcia „osoby pełniącej funkcję publiczną”. Zdaniem Trybunału nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Trybunał stwierdził także, że „podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. W opinii Trybunału spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny”.

Na przykładzie powyższych wyroków zauważyć można, że orzecznictwo dotyczące tematyki prawa do informacji publicznej nie jest jednolite i zdarza się, że sądy prezentują w nich odmienne poglądy. Stanowić ono może jednak dla dysponentów informacji publicznej (będących jednocześnie administratorami danych osobowych) źródło cennych wskazówek, jak interpretować poszczególne przepisy i pojęcia, którymi posługuje się w tych przepisach ustawodawca. Zastrzec przy tym należy, że cały czas pojawiają nowe orzeczenia. W każdej sprawie konieczne jest uwzględnianie szczegółów konkretnego wniosku o dostęp do informacji publicznej oraz innych konkretnych okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie o sposobie załatwienia wniosku.

Wobec powyższego, rozpatrując wniosek o dostęp do informacji publicznej, należy zachować ostrożność i starannie ocenić, w określonym stanie faktycznym i prawnym, w jakim zakresie jest to wniosek o udostępnienie informacji publicznej i jakie informacje powinny być przekazane. Ta ostrożność wpisuje się w cały system prawa, w szczególności w prawo pracy chroniące prawa pracownicze i informacje z nimi związane, a także prawo ochrony danych osobowych, w tym RODO. Należy bowiem pamiętać, że udostępnianie danych osobowych zawartych w dokumentach urzędowych podlega przepisom RODO. Oznacza to, że w przypadku, gdy ujawnieniu w ramach krajowych systemów dostępu do informacji publicznej podlegają dane osobowe, to RODO znajduje zastosowanie. W praktyce podmioty udostępniające te dane muszą pamiętać o przestrzeganiu m.in. zasady minimalizacji danych, która stanowi, że dane osobowe powinny być adekwatne i ograniczone do tego, co niezbędne do celów, w których są przetwarzane. Oznacza, to że dane mogą być udostępnione tylko w takim zakresie, który jest niezbędny dla zrealizowania wniosku o dostęp do informacji publicznej, mając przy tym na uwadze także to, iż udostępnione informacje mogą zostać później np. opublikowane w prasie czy Internecie. Ponadto podmioty udostępniające dane osobowe powinny pamiętać także o tym, że osobie, której dane zostały udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, przysługuje skarga do organu nadzorczego.

Źródło informacji